作为国家大型煤炭基地之一，近年来，淮南市煤炭产业的快速发展，一批现代化矿井相继建成投产，对淮南经济社会发展起到重大推动作用。但是，伴随煤矿开采的同步，大面积的采煤沉陷区逐渐漫延，造成各种基础设施，居民社区和农用耕地毁损，生态环境不断恶化，严重威胁淮南经济、社会、环境和谐发展，推进采煤沉陷区综合治理工作成为长期困扰淮南各级政府的难题。本文从税收管理角度，分析研究如何充分发挥税收职能作用，针对解决当前综合治理中遇到的难题，推进我市采煤沉陷区综合治理工作。

　　一、淮南市采煤沉陷区综合治理现状及存在的突出问题

　　淮南采煤沉陷区涉及六区一县，截至目前，沉陷面积28.6万亩，占全市总面积的7.49%，其中减产绝产耕地23万亩，并且现仍以每年约1.8到2.5万亩的速度沉陷，最大下沉已逾29米，预计最终沉陷面积将达102.4万亩，占全市总面积的27%。

　　多年来，淮南市始终把采煤沉陷区综合治理工作当作最大的民生工程，列入十二个五年全市规划纲要，制定出台《采煤塌陷区综合治理利用规划》，建立健全《淮南市采煤沉陷区环境综合治理机制》，探索实施“集中式搬迁、发展式安置和开发式治理”的淮南模式。通过“集中式搬迁”解居无定所之忧，推动沉陷区城镇化进程；通过“发展式安置”解除就业无门之虑，带动失地农民致富增收；通过“开发式治理”破后续发展之难，生态修复盘活枯竭矿井土地。截至2013年12月，全市已建较大规模的沉陷区改造集中安置点近60个，10余万群众得到实惠；已修复沉陷区面积22平方公里，水面恢复15万平方米，受益居民60余万人。

　　但是由于淮南采煤历史较长、煤层较深，采煤沉陷区沉陷面积较大，遗留问题较多，沉陷区综合治理难度极大。突出表现为：

　　（一）沉陷毁损严重，资金缺口较大。截至目前，淮南市已累计投入99.7亿元用于沉陷区改造和群众安置工作，并于2011年先全省建立采煤沉陷区综合治理发展专项资金，市、县区每年注入可用财力1%以上的资金保障综合治理工作。必须看到，采煤沉陷区综合治理是一项复杂系统的工作，涉及到移民搬迁、安置就业、生态修复等系列问题，加之淮南采煤沉陷区面积较大，毁损破坏严重，需要大量资金投入。如果没有国家政策的强有力支持，仅仅依靠地方政府力量难以完成。也正因此，因资金不足，不少新建安置小区公建配套设施不够完备，居住环境一般，群众反应强烈；因投入不够，许多沉陷地区生态环境修复不及时，植被破坏严重，风过之处，到处是煤灰与粉尘，严重影响当地居民身心健康。

　　（二）企业主动性不够，政府独木难支。客观说，在采煤沉陷区综合治理中，在各级政府主导下，政企携手，共同努力，先后创造性地探索推出“泉大”、“后湖”、“鑫森”和“东辰”等沉陷区淮南综合治理模式，全国为之注目。但是，由于缺乏政策性激励措施，各大煤炭企业在综合治理方面主动性远远不够，更多是政府指令性前行，被动地投入，政府独木难支，致使综合治理进展缓慢，难以突破。

　　（三）受损居民日益增多，安置就业隐患重重。截至目前，淮南28.6万亩的沉陷区中，沉陷耕地约占80%，沉陷区受损居民31.1万人，近10万劳动力无地可耕。预计到2020年，沉陷区受损居民达61.1万人，失地劳动力达20多万人。由于缺乏有效的就业和社会保障政策，受损居民安置、就业问题严重。在国家收获煤矿开采收益，沉陷区群众失去家园和土地的现实反差下，如果不能很好解决受损居民安置、就业问题，极易导致心理失衡，影响沉陷区社会稳定。

　　不仅如此，目前淮南有的煤矿用地并没有办理土地征用手续，而采取的是“以租代征”方式，仅按年支付青苗费，未支付群众土地补偿费。这里的群众享受不到失地农民应有的待遇，如果再遇到企业效益滑坡，青苗费不能及时支付的情形下，势必引发重大社会问题，存在重大安全隐患。

　　二、加大税收政策扶持，推进采煤沉陷区综合治理

　　推进采煤沉陷区综合治理，对改进沉陷区人文生态环境，实现淮南市社会经济和环境保护协调发展具有重要意义。上述综合治理中存在的现实突出问题，要求中央、地方各级政府尽快完善相关政策机制，强化政策支持保障。作为国家政策机制的重要组成部分，加大税收政策扶持力度，积极有效地发挥税收职能作用，对推进采煤沉陷区综合治理非常关键。

　　（一）突出税收收入职能，强化综合治理资金保障。充裕的财政资金保证，是推进采煤沉陷区综合治理的基础。税收是财政收入的主要来源，是筹集财政收入的稳定可靠。在中央和省政府对采煤沉陷区综合治理财政资金补助有限的现实情形下，我们更多应该研究如何突出税收收入职能，完善现行财政税收制度，为采煤沉陷区综合治理提供稳定的财政资金保障。第一，要依法科学组织收入，提高组织收入质量，做到应收尽收。加强各大煤矿电力企业税收征管，尤其是耕占用税征管力度。第二，要改革中央地方税收分成比例，适当提高煤炭、电力企业缴纳的增值税、企业所得税、个人所得税等共享税种的地方税收分成比例，改变当前“收益集中中央，治理归属地方”的不合理现状，增加地方政府推进采煤深陷区综合治理的可用财力。

　　（二）突出税收调节职能，强化企业综合治理主体地位。推进采煤沉陷区综合治理是政府和煤炭企业的共同责任。在相关政策立法，明确煤炭企业职责义务的同时，要突出发挥税收调节职能作用，强化其推进综合治理工作的主体地位。第一，严格采煤沉陷区土地使用税政策规定，对煤炭企业已取得土地使用权、但未利用的塌陷地，依法征收城镇土地使用税，促进各煤炭企业合理利用土地资源，积极主动开展采煤沉陷区综合治理利用，提高土地使用效益。第二，严格流转税、企业所得税等对促进循环经济发展的有关税收政策规定，加大对环境保护、新技术研发等领域的扶持和鼓励力度，促进煤炭企业发展循环经济，保护生态环境。第三，完善相关税制。一方面，推进资源税改革，改革煤炭资源税从量计征方式，实行从价与从量相结合的计征办法，并适当提高计税税额；对占用大量不可再生资源土地的煤矿开采区，除土地使用税外，依法开征资源税，课以重税，以促进土地资源节约和环境保护。另一方面，建立环保税制，按照“谁破坏，谁付费”惯例，建立独立的环境保护税种，将毁损大量土地，破坏生态环境的煤矿开采行为列入征收范围，征收收入全部归属地方，专门用于采煤沉陷区综合治理。

　　（三）突出税收政策落实，促进沉陷区搬迁居民安置就业

　　安居乐业是采煤沉陷区搬迁居民的基本愿望，也是采煤沉陷区综合治理的根本目标。在政府企业积极作为的同时，各级税务部门要进一步解放思想，改进作风，把推进采煤沉陷区综合治理，促进沉陷区搬迁居民安置就业放在更加突出的位置，倾注更多的感情，拿出更多的举措，付诸更多的行动，用足用活税收政策。第一，加强国家棚户区改造和经济适用房税收政策落实，促进采煤沉陷区居民安置房开发建设；简化煤沉陷区居民安置房发票开具环节和手续，提高相关房产证件办理效率。第二，加强采煤沉陷区投资项目税收政策扶持，通过积极落实、政策争取和财政返还相结合的方式，倾力打造采煤深陷区投资兴业洼地，激励采煤沉陷区生产经营企业招收沉陷区搬迁居民，为其创造提供更多的就业机会。第三，加强采煤沉陷区搬迁居民税收政策宣传，积极落实个体经营相关税收优惠政策，促进其自主创业，勤劳致富，改变现状。第四，完善失业、基本医疗等社会保险制度，将采煤沉陷区搬迁居民，包括“以租代征”的失地农民纳入城镇居民最低生活保障范围；对仍保留农业户口的失地农民，纳入当地农村社会养老保险、农村合作医疗保险和农村最低生活保障范围，健全失地农民生活保障机制。